Η Ευρώπη βρίσκεται αντιμέτωπη με ένα νέο, εκρηκτικό κύμα κρατικών ενισχύσεων προς τη βιομηχανία της, καθώς οι κυβερνήσεις προσπαθούν να στηρίξουν επιχειρήσεις που πιέζονται από το υψηλό ενεργειακό κόστος, τον παγκόσμιο ανταγωνισμό και τις γεωπολιτικές αναταράξεις. Σε αυτό το περιβάλλον, ολοένα και περισσότερες εταιρείες ζητούν ισχυρή κρατική στήριξη, προκειμένου να επιβιώσουν και να προχωρήσουν τις μεγάλες μεταβάσεις τους, όπως η απανθρακοποίηση.
Για τον Γκούναρ Γκρόεμπλερ, διευθύνοντα σύμβουλο της γερμανικής χαλυβουργίας Salzgitter, η μετάβαση αυτή μοιάζει με μια γέφυρα: ακριβή, δύσκολη και επικίνδυνη χωρίς στήριξη. «Έχουμε ανέβει σε αυτή τη γέφυρα και σε κάποιες περιπτώσεις μας ανάγκασαν να το κάνουμε», λέει, εξηγώντας γιατί πιστεύει ότι η εταιρεία του χρειάζεται το μερίδιό της από τα δεκάδες δισεκατομμύρια ευρώ κρατικών ενισχύσεων που χορηγούν κάθε χρόνο οι κυβερνήσεις της ΕΕ. «Τώρα πρέπει να διασφαλίσουμε ότι η γέφυρα δεν θα καταρρεύσει ξαφνικά και θα μας αφήσει στο κενό – πρέπει οπωδήποτε να φτάσουμε στην άλλη πλευρά».
Σε ολόκληρη την Ευρώπη, περισσότερες εταιρείες προβάλλουν το ίδιο επιχείρημα. Η ευρωπαϊκή βιομηχανία, που συνήθισε τις κρατικές ενισχύσεις κατά την πανδημία και την ενεργειακή κρίση που προκάλεσε η επίθεση της Ρωσίας στην Ουκρανία, ήδη ανησυχούσε για τον ανταγωνισμό από επιδοτούμενες κινεζικές εισαγωγές. Τώρα, ο πόλεμος με το Ιράν έχει καταστήσει τους λογαριασμούς ενέργειας «όμηρο» των γεωπολιτικών εξελίξεων και οι επιχειρήσεις αναζητούν βοήθεια.
Σε απάντηση, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή έχει χαλαρώσει τους κανόνες για τις κρατικές ενισχύσεις, επιτρέποντας στις κυβερνήσεις σε ολόκληρη την Ευρώπη να χορηγούν περισσότερες επιδοτήσεις στις επιχειρήσεις. Καθώς η ΕΕ προσπαθεί να ενισχύσει την ανταγωνιστικότητά της, πολλές χώρες δεν συζητούν πλέον αν πρέπει να παρέμβουν, αλλά με ποιον τρόπο και σε ποια έκταση.
Το 2024, την πιο πρόσφατη χρονιά για την οποία υπάρχουν διαθέσιμα στοιχεία, τα κράτη-μέλη της ΕΕ δαπάνησαν συνολικά 168,23 δισ. ευρώ σε κρατικές ενισχύσεις – ποσό που αντιστοιχεί σχεδόν στο 1% του συνολικού ΑΕΠ της Ένωσης. Σύμφωνα με τις Βρυξέλλες, η τάση είναι σταθερά ανοδική, καθώς οι κρατικές ενισχύσεις είχαν ήδη αυξηθεί περίπου κατά 50% την περίοδο 2014-2019, πριν εκτοξευθούν ακόμα περισσότερο στη διάρκεια της πανδημίας Covid-19.
Παρότι οι κρατικές ενισχύσεις υποχώρησαν μετά το τέλος της κρίσης, εξακολουθούν να κινούνται πάνω από τα προ πανδημίας επίπεδα. Το μεγάλο ερώτημα πλέον είναι αν η ΕΕ θα προχωρήσει σε ακόμα μεγαλύτερη χαλάρωση των επιδοτήσεων, ποιες χώρες και ποιοι κλάδοι θα ωφεληθούν περισσότερο και κατά πόσο η Ευρώπη μετατρέπεται σταδιακά σε μια πιο παρεμβατική οικονομία, όπου το δημόσιο χρήμα αποτελεί πλέον βασικό εργαλείο βιομηχανικής πολιτικής.
«Αυτό που ξεκίνησε ως εργαλείο έκτακτης ανάγκης γίνεται τώρα ένα πιο μόνιμο πλαίσιο βιομηχανικής πολιτικής, αναγνωρίζοντας την ανάγκη για ισχυρότερη κρατική στήριξη σε έναν πολυπολικό κόσμο», λέει ο Αλεξάντερ Τομπίνσκι, συνέταιρος της Clifford Chance.
Ορισμένοι υποστηρίζουν ότι η στροφή προς περισσότερες επιδοτήσεις είναι ζωτικής σημασίας για την επιβίωση της ευρωπαϊκής βιομηχανίας, επικαλούμενοι τη μαζική κρατική ενίσχυση της Κίνας προς τις δικές της επιχειρήσεις. Προειδοποιούν πως, αν η Ευρώπη συνεχίσει να τηρεί μια υπερβολικά αυστηρή στάση απέναντι στις κρατικές ενισχύσεις, κινδυνεύει να χάσει στρατηγικούς βιομηχανικούς κλάδους προς την Κίνα και τις ΗΠΑ, οι οποίες εφαρμόζουν ήδη πολύ πιο επιθετικές πολιτικές επιδοτήσεων.
Ο Γάλλος πρόεδρος, Εμανουέλ Μακρόν, έχει καλέσει επανειλημμένα τις Βρυξέλλες να επιτρέψουν μεγαλύτερη κρατική στήριξη προς τις ευρωπαϊκές επιχειρήσεις, υποστηρίζοντας ότι «η Ευρώπη είναι το μόνο μέρος όπου δεν προστατεύει τους δικούς της παίκτες».
Άλλοι, ωστόσο, εκφράζουν φόβους ότι η αύξηση των επιδοτήσεων θα μπορούσε να προκαλέσει στρεβλώσεις στον ανταγωνισμό εντός της ΕΕ, ευνοώντας κυρίως τη Γερμανία και τη Γαλλία -τις ισχυρότερες οικονομίες της Ένωσης- σε βάρος των μικρότερων κρατών-μελών, ενώ παράλληλα υπάρχει ο κίνδυνος να συντηρούνται μη βιώσιμες επιχειρήσεις με χρήματα των φορολογουμένων.
«Όταν η ικανότητα κρατικών ενισχύσεων διαφέρει σημαντικά μεταξύ των κρατών-μελών, υπάρχει κίνδυνος κατακερματισμού της αγοράς και στρέβλωσης των επενδυτικών αποφάσεων», λέει ο Χανς Σόλστρεμ, CEO της Stora Enso.
Ο φόβος που εκφράζει είναι ότι, όπως και σε άλλες μεγάλες οικονομίες, το Βερολίνο θα μπορεί να ξεπερνά οικονομικά τα υπόλοιπα κράτη-μέλη υπέρ των δικών του εθνικών πρωταθλητών, κατακερματίζοντας την ενιαία αγορά της ΕΕ από μέσα.
«Σε κάποιες χώρες μπορείς να καλύψεις μεταξύ 40% και 60% του κόστους ενός έργου μέσω επιδοτήσεων ή κρατικής ενίσχυσης, και αυτό εγκρίνεται στις Βρυξέλλες», λέει ο Χένρικ Χένρικσον, διευθύνων σύμβουλος της εταιρείας πράσινου χάλυβα Stegra, προσθέτοντας ότι στη χώρα του, τη Σουηδία, «αυτό είναι αδιανόητο».
Αντίθετα, η Stegra έλαβε μόλις το 5% του κόστους κεφαλαίου της σε επιδοτήσεις είτε από τη Στοκχόλμη είτε από την ΕΕ, όπως λέει. «Υπάρχει κίνδυνος να θέτουμε σε κίνδυνο και να κατευθύνουμε τις επενδύσεις προς τις χώρες που έχουν τον ισχυρότερο ισολογισμό», προσθέτει.
Ωστόσο, δεν πείθονται όλοι ότι η αύξηση των κρατικών ενισχύσεων είναι η σωστή απάντηση στις επιδοτήσεις που εφαρμόζονται σε χώρες όπως η Κίνα και οι ΗΠΑ. Ο Τομάσο Βαλέτι, πρώην επικεφαλής οικονομολόγος της διεύθυνσης ανταγωνισμού της Επιτροπής και σήμερα στο Imperial College London, υποστηρίζει ότι η μίμηση άλλων μεγάλων δυνάμεων δεν αποτελεί τη σωστή στρατηγική για την ΕΕ.
«Το συγκριτικό πλεονέκτημα της ΕΕ είναι το μέγεθος και το άνοιγμα της αγοράς της», προσθέτει. «Αν το υπονομεύσεις αυτό με κατακερματισμένες επιδοτήσεις, χάνεις το ένα πράγμα που δεν μπορούν να αντιγράψουν οι ΗΠΑ και η Κίνα».
Η αλλαγή δεδομένων έφερε αλλαγή στη νοοτροπία
Για δεκαετίες, το δόγμα της ΕΕ για τις κρατικές ενισχύσεις ήταν απλό: λιγότερες και καλύτερες. Οι επιδοτήσεις θεωρούνταν αναγκαίο «κακό», επιτρεπτό μόνο για τη διόρθωση σαφών αστοχιών της αγοράς και υπό αυστηρό έλεγχο από την ισχυρή διεύθυνση ανταγωνισμού της ΕΕ. Η στρέβλωση της ενιαίας αγοράς, μέσω της ενίσχυσης «εθνικών πρωταθλητών» από οικονομικά ισχυρότερες πρωτεύουσες, ήταν θεωρητικά απαγορευμένη.
Ξεκινώντας από την πανδημία Covid-19, μια σειρά αναταράξεων στη βιομηχανική βάση της Ευρώπης άλλαξε τα δεδομένα. Προσωρινές ευρωπαϊκές ρυθμίσεις έδωσαν στις κυβερνήσεις μεγαλύτερη ευχέρεια να στηρίξουν επιχειρήσεις κατά τη διάρκεια της πανδημίας και της ενεργειακής κρίσης του 2022, οδηγώντας σε τεράστιες κρατικές ενισχύσεις για τη διάσωση της δοκιμαζόμενης οικονομίας της Ένωσης.
Αυτές οι κρίσεις συνέπεσαν με ευρύτερες μετατοπίσεις προς έναν πιο έντονο κρατικό παρεμβατισμό τόσο στην Κίνα όσο και στις ΗΠΑ. Ο αυξανόμενος ανταγωνισμός από κινεζικές εταιρείες με ισχυρές επιδοτήσεις οδήγησε πολλές ευρωπαϊκές επιχειρήσεις να ζητούν πιο παρεμβατική στάση από τις κυβερνήσεις τους. Παράλληλα, οι γενναιόδωρες φορολογικές ελαφρύνσεις στις ΗΠΑ, στο πλαίσιο του «Inflation Reduction Act» του 2022, προκάλεσαν ένα απότομο «ξύπνημα» στην Ευρώπη, όπου πολλές κυβερνήσεις ένιωσαν αναγκασμένες να απαντήσουν στις μαζικές επιδοτήσεις και στους όρους «Buy America» για την πράσινη μετάβαση.
Η Γαλλία, «πατρίδα του κρατικού παρεμβατισμού», αξιοποίησε την ευκαιρία για να πιέσει υπέρ της χαλάρωσης των περιορισμών στις επιδοτήσεις, στο πλαίσιο μιας πιο ενεργητικής βιομηχανικής πολιτικής, ιδίως για την επίτευξη των κλιματικών στόχων της Ένωσης.
Οι αξιωματούχοι της ΕΕ υποστηρίζουν ότι το καθεστώς κρατικών ενισχύσεων παραμένει στοχευμένο και περιορισμένο και ότι, σε αντίθεση με την Κίνα, δεν έχουν ανοίξει ανεξέλεγκτα οι «κάνουλες» των επιδοτήσεων. Ωστόσο, πολλοί εκτιμούν ότι, σε έναν κόσμο γεμάτο οικονομικές προκλήσεις και γεωπολιτικό ανταγωνισμό, η βασική προσέγγιση της Ευρώπης έχει πλέον αλλάξει.
«Δεν συζητάμε πλέον αν η κρατική ενίσχυση είναι το κατάλληλο αντίδοτο, παρά τα ερωτήματα που εγείρει για ίσους όρους ανταγωνισμού και αθέμιτο ανταγωνισμό», λέει ανώτερος διπλωμάτης της ΕΕ.
«Η ενιαία αγορά είναι από τα πιο ισχυρά εργαλεία που διαθέτει η ΕΕ»
Σχεδόν το ένα τέταρτο όλων των δαπανών κρατικών ενισχύσεων της ΕΕ το 2024 διατέθηκε από τη Γερμανία, τη μεγαλύτερη οικονομία της Ένωσης. Το ποσοστό αυτό εξηγείται εν μέρει από το οικονομικό της μέγεθος, αλλά και από την επιρροή της στις Βρυξέλλες, καθώς και από το πλήγμα που δέχτηκε η βιομηχανία της όταν χάθηκε το φθηνό ρωσικό φυσικό αέριο.
Ορισμένες μικρότερες οικονομίες, όπως η Ουγγαρία και η Ρουμανία, δαπανούν μεγαλύτερο ποσοστό του ΑΕΠ τους σε κρατικές ενισχύσεις, όμως σε απόλυτους αριθμούς δεν μπορούν να ανταγωνιστούν το Βερολίνο – μια ανισορροπία που προκαλεί ανησυχία σε μικρότερες και λιγότερο πλούσιες πρωτεύουσες.
Καθώς η στήριξη αυτών των χωρών είναι μικρότερη σε απόλυτα μεγέθη, «δεν απολαμβάνουν την ίδια μόχλευση: οι μεγάλης κλίμακας παρεμβάσεις δημιουργούν αντίστοιχα μεγαλύτερα οικονομικά οφέλη», λέει ο Τομπίνσκι.
Κατά την παρουσίαση του νέου πλαισίου κρατικών ενισχύσεων για τον μετριασμό των επιπτώσεων του πολέμου με το Ιράν, η επίτροπος Ανταγωνισμού της ΕΕ, Τερέσα Ριβέρα, υποστήριξε ότι αυτό θα επιτρέψει στην Ένωση «να χορηγεί κρατική ενίσχυση για την άμβλυνση των άμεσων αρνητικών επιπτώσεων στις πιο εκτεθειμένες ευρωπαϊκές επιχειρήσεις, διατηρώντας παράλληλα ίσους όρους ανταγωνισμού».
Ωστόσο, ο Χένρικσον λέει ότι ένας σημαντικός παράγοντας είναι «ποιες χώρες είναι υποστηρικτικές» -δηλαδή ποιες προσφέρουν περισσότερες επιδοτήσεις-, όταν μια εταιρεία αποφασίζει πού θα επενδύσει.
Ο όμιλός του Stegra έχει εξετάσει τοποθεσίες στην Πορτογαλία, που διαθέτει καλύτερους ανανεώσιμους πόρους αλλά μικρότερη δυνατότητα παροχής επιδοτήσεων, αλλά και στη Γαλλία, η οποία μπορεί να προσφέρει πολύ μεγαλύτερη κρατική στήριξη.
Ο Χένρικσον περιγράφει τις ανισορροπίες στα επίπεδα επιδοτήσεων μεταξύ των κρατών-μελών «σαν να παίζεις με τη φωτιά», επισημαίνοντας ότι «η ενιαία αγορά είναι από τα πιο ισχυρά εργαλεία που διαθέτει η ΕΕ για να ανταγωνιστεί παγκοσμίως».
Οι πιο οικονομικά φιλελεύθερες χώρες της Ευρώπης -όπως οι Κάτω Χώρες και οι σκανδιναβικές χώρες- υποστηρίζουν ότι, αντί για επιδοτήσεις, η Ένωση θα πρέπει να επικεντρωθεί στη βελτίωση της ανταγωνιστικότητας μέσω της ενοποίησης της ενιαίας αγοράς και της ενίσχυσης υποδομών και δεξιοτήτων.
«Οι χαλαροί κανόνες κρατικών ενισχύσεων κατακερματίζουν το ίδιο το πεδίο ανταγωνισμού της Ευρώπης, καθώς οι χώρες με μεγαλύτερους προϋπολογισμούς ωφελούνται περισσότερο», λέει διπλωμάτης της ΕΕ. «Η μακροπρόθεσμη ανταγωνιστικότητα δεν μπορεί να χτιστεί πάνω σε έναν ανταγωνισμό επιδοτήσεων μεταξύ κρατών-μελών».
Στο επίκεντρο ο τομέας της ενέργειας
Πουθενά δεν είναι πιο έντονες οι εντάσεις στην Ευρώπη για τις κρατικές ενισχύσεις από ό,τι στον τομέα της ενέργειας. Μεταξύ τέλους 2021 και μέσα του 2023, οι χώρες της ΕΕ δαπάνησαν περίπου 540 δισ. ευρώ για να επιδοτήσουν τις τιμές της ενέργειας, προστατεύοντας καταναλωτές και ενεργοβόρες βιομηχανίες από τις αυξήσεις που ακολούθησαν την πλήρη εισβολή της Ρωσίας στην Ουκρανία.
Από αυτό το σύνολο, τα 158 δισ. ευρώ αφορούσαν τη Γερμανία, της οποίας η βιομηχανία εξαρτιόταν σε μεγάλο βαθμό από το ρωσικό φυσικό αέριο. Μετά το ενεργειακό σοκ της Ουκρανίας, οι Βρυξέλλες χαλάρωσαν επίσης τους κανόνες για τις κρατικές ενισχύσεις για το υπόλοιπο της δεκαετίας, ώστε να επιτραπεί στις κυβερνήσεις να επιδοτούν καθαρές τεχνολογίες και την απανθρακοποίηση της βιομηχανίας.
Κάποιοι ανησυχούν ότι οι υψηλότερες επιδοτήσεις, αντί για μεταρρυθμίσεις της αγοράς, έχουν γίνει η συνήθης κυβερνητική απάντηση στις κρίσεις.
«Αυτές οι κρίσεις θα συνεχίσουν να συμβαίνουν για διαφορετικούς λόγους, αλλά κάθε κρίση αντιμετωπίζεται σαν ένα μεμονωμένο, απρόβλεπτο γεγονός», λέει η Χέδερ Γκράμπε, ανώτερη ερευνήτρια στο think tank Bruegel στις Βρυξέλλες.
Άλλοι σημειώνουν ότι τέτοια επίπεδα επιδοτήσεων γίνονται πλέον τρόπος ζωής. «Αυτό που ήταν προσωρινό φαίνεται ότι είναι πιο μόνιμο από ό,τι νομίζαμε», λέει ο Βίκτορ βαν Χορν.
Αυτά τα επιχειρήματα δεν πείθουν όλους τους επιχειρηματίες που βρίσκονται υπό πίεση – ιδιαίτερα στις μεγαλύτερες χώρες της ΕΕ. Ορισμένα στελέχη υποστηρίζουν ότι η Ευρώπη χρειάζεται κρατική ενίσχυση όχι μόνο για να αντιμετωπίσει ενεργειακές αναταράξεις, αλλά και για να υπερασπιστεί τη βιομηχανία της απέναντι στον παγκόσμιο ανταγωνισμό, ιδίως για να στηρίξει την πράσινη παραγωγή έναντι φθηνότερης παραγωγής αλλού.
Θέλουν η Επιτροπή να εγκρίνει όχι μόνο κεφαλαιουχικές ενισχύσεις αλλά και επιδοτήσεις λειτουργικού κόστους, ιδίως για εταιρείες που ανταγωνίζονται τη μαζική βιομηχανία ανανεώσιμων της Κίνας. Η συνήθης θέση της Επιτροπής είναι ότι η αγορά πρέπει να κρίνει αν εταιρείες με υψηλότερο λειτουργικό κόστος πρέπει να επιβιώσουν.
«Τι γίνεται αν η λογική συνέπεια είναι ότι το 80% της αγοράς θα καλύπτεται από κινεζικούς παίκτες εκτός Ευρώπης;», λέει ο βαν Χορν. «Αυτό δεν είναι αποδεκτή απάντηση στη σημερινή εποχή».
Η Γερμανία αυξάνει τις επιδοτήσεις στον βιομηχανικό της τομέα. Μόλις αυτόν τον μήνα τέθηκε σε ισχύ το Industriestrompreis, ένα προσωρινό πρόγραμμα ελάφρυνσης για ενεργοβόρες επιχειρήσεις, προς δυσαρέσκεια εταιρειών από άλλα ευρωπαϊκά κράτη, σύμφωνα με ρεπορτάζ των Financial Times.
Όμως ο Γκρόεμπλερ της Salzgitter το χαρακτηρίζει «λογικό, σωστό και σημαντικό προσωρινό μέτρο» για τη μετάβαση μιας βιομηχανίας που «ήδη υποφέρει από μη ανταγωνιστικό ενεργειακό κόστος».
